Dzieje integracji europejskiej opowiada się zwykle jako ciąg podpisów: Rzym, Maastricht, Amsterdam, Nicea, Lizbona. Ta wersja pomija połowę zdarzeń. Co najmniej tyle samo mówi o Unii to, co działo się wtedy, gdy ktoś podpisu odmawiał — rząd, parlament albo wyborcy w referendum. Odmowy zdarzały się regularnie, a reakcje na nie układają się we wzór na tyle powtarzalny, że da się go opisać jako osobny mechanizm.

Prawo do zablokowania

Regułę ustalono wcześnie i bez udziału wyborców. Na przełomie 1965 i 1966 roku krzesło francuskiego przedstawiciela w Radzie stało puste przez siedem miesięcy. Wyjściem z tego kryzysu okazał się kompromis luksemburski — porozumienie, które bez ruszania traktatów pozwoliło każdej stolicy zatrzymać decyzję dotykającą jej żywotnych interesów.

Szóstka wybrała wtedy rozwiązanie, do którego wracała potem przez kolejne dekady. Opornego nie przegłosowywano. Kupowano jego zgodę.

Dopóki traktaty ratyfikowały parlamenty, koszt takiego targu pozostawał umiarkowany i w dużej mierze niewidoczny dla opinii publicznej. Zmieniło się to, gdy pytanie zaczęło trafiać bezpośrednio do obywateli.

Cena duńskiego „nie”

2 czerwca 1992 roku traktat z Maastricht przepadł w duńskim referendum. Przeciw opowiedziało się 50,7 procent uczestników, a do urn poszło 83,1 procent uprawnionych. Ponieważ prawo pierwotne wymaga zgody wszystkich, cała procedura ratyfikacyjna stanęła w miejscu — z powodu przewagi ułamka punktu procentowego w państwie liczącym wtedy około pięciu milionów mieszkańców.

Odpowiedź przyszła pół roku później. Na szczycie w Edynburgu 12 grudnia 1992 roku Dania dostała cztery klauzule wyłączające: z obywatelstwa Unii, z unii gospodarczej i walutowej, z polityki obronnej oraz ze spraw wewnętrznych. Tekst traktatu pozostał nietknięty, zmienił się natomiast zakres zobowiązań jednego państwa. W powtórzonym głosowaniu 18 maja 1993 roku Maastricht poparło 56,7 procent uczestników.

Trzy i pół miesiąca po duńskiej odmowie własne referendum rozstrzygnęli Francuzi. 20 września 1992 roku traktat przeszedł przewagą mniej więcej jednego punktu procentowego — wynik zapamiętany jako „petit oui”. Dwa głosowania z tego samego roku pokazały to samo: ratyfikacja przestała być formalnością, a stała się przedmiotem negocjacji cenowej.

Dwa razy to samo pytanie

Następny mechanizm okazał się jeszcze prostszy: powtórzyć pytanie po dorzuceniu gwarancji.

7 czerwca 2001 roku traktat nicejski przepadł w Irlandii — 53,87 procent na nie wobec 46,13 procent na tak, przy frekwencji ledwie 34,79 procent. Dublin wywalczył deklarację o nienaruszalności irlandzkiej neutralności wojskowej i skierował sprawę pod głosowanie po raz drugi. 19 października 2002 roku, gdy do urn ruszyło znacznie więcej osób, ratyfikację poparło 62,89 procent. Reformy z Nicei zaczęły obowiązywać czternaście miesięcy przed przyjęciem dziesięciu nowych członków.

Poważniejszy test przyszedł z projektem konstytucyjnym podpisanym w Rzymie 29 października 2004 roku. 29 maja 2005 roku odrzucili go Francuzi — 54,67 procent na nie, przy frekwencji sięgającej 69,3 procent. Trzy dni później Holendrzy wypowiedzieli się jeszcze dobitniej, bo przeciw było 61,6 procent. Tony Blair odwołał zapowiedziane referendum brytyjskie, kolejne stolice wstrzymały procedury, a Rada Europejska zapowiedziała okres refleksji.

Zajął on dwa lata i zakończył się wnioskiem, że problemem nie była treść, tylko opakowanie. Traktat lizboński, podpisany 13 grudnia 2007 roku, zachował większość rozwiązań odrzuconego dokumentu, pozbawiając go nazwy i symboliki. Irlandia odrzuciła i jego, w czerwcu 2008 roku, po czym — otrzymawszy gwarancje dotyczące neutralności, podatków i kwestii etycznych — zagłosowała ponownie 2 października 2009 roku i tym razem powiedziała „tak”.

Ta sama inżynieria działała również po stronie zwolenników. Polskie referendum akcesyjne trwało dwa dni, 7 i 8 czerwca 2003 roku, a jedynym powodem takiego rozwiązania była obawa o próg ważności głosowania. Ostatecznie zagłosowało 58,85 procent uprawnionych, z czego za członkostwem 77,45 procent.

Kiedy odmowa zostawała

Nie każde „nie” dawało się rozbroić.

Norwegia wynegocjowała warunki członkostwa dwukrotnie i dwukrotnie je odrzuciła — 25 września 1972 roku i 28 listopada 1994 roku, za każdym razem niewielką przewagą. Oslo zostało przy dostępie do rynku bez politycznego zobowiązania. Grenlandia znalazła się we Wspólnotach w 1973 roku jako część Danii, choć jej mieszkańcy głosowali wtedy inaczej niż reszta duńskich wyborców. Autonomia pozwoliła im wrócić do tematu i 23 lutego 1982 roku nieco ponad 53 procent poparło wyjście — rozstrzygnął dostęp obcych kutrów do tamtejszych łowisk. Szwedzi odrzucili euro 14 września 2003 roku stosunkiem 55,9 procent przy frekwencji 82,6 procent i nikt nie zaproponował im powtórki ani klauzuli wyłączającej, bo waluta nie wymagała ani jednego, ani drugiego.

Najdroższy przypadek dotyczył Wielkiej Brytanii. W 1975 roku Brytyjczycy potwierdzili członkostwo mniej więcej dwiema trzecimi głosów. Czterdzieści jeden lat później, 23 czerwca 2016 roku, na to samo pytanie odpowiedzieli inaczej: 51,9 procent za wyjściem przy frekwencji przekraczającej 72 procent. Tym razem nikt nie próbował ani renegocjacji, ani drugiego głosowania. 31 stycznia 2020 roku Unia zmniejszyła się z dwudziestu ośmiu państw do dwudziestu siedmiu.

Cechą wspólną tych czterech przypadków jest brak ponowionego pytania. Tam, gdzie pytano po raz drugi w krótkim odstępie, odpowiedź zmieniała się niemal zawsze. Tam, gdzie nie pytano, zostawała.

Weto odwrócone

Przez sześćdziesiąt lat prawo do zablokowania działało do wewnątrz. Służyło państwom członkowskim do wytargowania warunków, na jakich zgadzają się iść dalej, a jego kosztem były klauzule wyłączające, deklaracje i powtórzone referenda. Dziś ten sam mechanizm został skierowany na zewnątrz, w stronę kolejki przy drzwiach.

Status kandydata ma dziesięć państw. Na czele kolejki stoi Czarnogóra: rozmowy trwają od 2012 roku, do lipca 2026 roku udało się tymczasowo domknąć osiemnaście spośród trzydziestu trzech rozdziałów, a Podgorica liczy na wejście w 2028 roku. Rozdział o polityce zagranicznej pozostaje jednak zamrożony od końca 2024 roku przez Chorwację, która postawiła warunki dwustronne: od granicy na morzu, przez sytuację mniejszości, po rozliczenie majątku po dawnej Jugosławii. Podobnie działa to w strefie Schengen: Rumunia i Bułgaria czekały lata na wycofanie austriackiego weta, a granice lądowe otwarto im dopiero 1 stycznia 2025 roku. Cypr zakończył przygotowania techniczne i czeka wyłącznie na jednomyślną zgodę polityczną.

Różnica dotyczy tego, kto płaci. Duńczycy, Irlandczycy i Francuzi mogli sobie pozwolić na odmowę, ponieważ siedzieli w środku i mieli czym się targować. Kandydat nie ma nic do zaoferowania państwu, które blokuje go z powodów niemających związku z jego przygotowaniem do członkostwa. Weto, które przez pół wieku pozwalało negocjować warunki dalszej drogi, rozstrzyga dziś, kto w ogóle ruszy z miejsca.