Traktaty rzymskie weszły w życie 1 stycznia 1958 roku i od tamtej pory ani razu nie przetrwały dekady bez poprawek. Traktat fuzyjny, luksemburski i brukselski traktat budżetowy, Jednolity Akt Europejski, Maastricht, Amsterdam, Nicea, Lizbona. Osiem poważnych rewizji prawa pierwotnego w pół wieku, do tego siedem traktatów akcesyjnych, jeden traktat o wyjściu Grenlandii i jedna umowa o wystąpieniu państwa członkowskiego.

Konstrukcja europejska nigdy nie doczekała się odbioru technicznego. Rusztowania stoją.

Historię tych niemal siedemdziesięciu lat porządkują dwie równoległe dynamiki. Pierwsza z nich to poszerzanie, czyli przyjmowanie nowych państw. Druga to pogłębianie, czyli przekazywanie wspólnym instytucjom kolejnych dziedzin, w których wcześniej decydowały wyłącznie stolice narodowe. Obie rzadko szły równym krokiem. Zwykle jedna wymuszała drugą: perspektywa przyjęcia kolejnych członków uruchamiała reformę instytucji, a reforma instytucji otwierała drogę następnej fali akcesji. O tym, jak w ogóle powstał fundament, na którym to wszystko stanęło, pisaliśmy w pierwszej części cyklu.

Siedem fal, jedna mapa

Pierwsza próba poszerzenia Szóstki skończyła się publicznym upokorzeniem. 14 stycznia 1963 roku Charles de Gaulle na konferencji prasowej odrzucił brytyjski wniosek o członkostwo, wskazując na odmienną strukturę wyspiarskiej gospodarki i na bliskie związki Londynu z Waszyngtonem. Weto powtórzył 27 października 1967 roku, po kolejnym wniosku złożonym przez rząd Harolda Wilsona. Sprawę odblokowało dopiero odejście generała z polityki. Traktaty akcesyjne podpisano 22 stycznia 1972 roku, a Wielka Brytania, Irlandia i Dania weszły do Wspólnot 1 stycznia 1973 roku.

Liczba mnoga “Wspólnot” nie jest tu przypadkowa. Obok siebie działały wtedy trzy odrębne organizacje powołane przez tę samą szóstkę państw założycielskich: Europejska Wspólnota Węgla i Stali, Europejska Wspólnota Gospodarcza i Euratom. Traktat fuzyjny z 1965 roku scalił im instytucje, lecz nie osobowość prawną, więc każde rozszerzenie obejmowało wszystkie trzy naraz.

Kolejnym negocjatorem była Norwegia. Wynegocjowany pakiet trafił pod głosowanie 25 września 1972 roku i przepadł: przeciw akcesji opowiedziało się 53,5 procent uczestników przy frekwencji 79,2 procent. Dwadzieścia dwa lata później scenariusz powtórzył się niemal co do joty, gdy 28 listopada 1994 roku Norwegowie odrzucili członkostwo stosunkiem 52,2 procent do 47,8 procent. Oslo zostało przy handlu bez politycznego zobowiązania.

Sami Brytyjczycy wypowiedzieli się o swoim członkostwie już po fakcie. Harold Wilson wrócił do władzy w 1974 roku z obietnicą renegocjacji warunków, a rozstrzygnięcie oddał obywatelom. W referendum 5 czerwca 1975 roku za pozostaniem we Wspólnotach zagłosowały mniej więcej dwie trzecie uczestników. Sprawa wydawała się zamknięta na pokolenia.

Druga i trzecia fala miały wyraźnie polityczny sens. Grecja weszła 1 stycznia 1981 roku, niespełna siedem lat po upadku dyktatury czarnych pułkowników. Hiszpania i Portugalia dołączyły 1 stycznia 1986 roku, dekadę po śmierci Franco i dwanaście lat po rewolucji goździków. Wspólnoty przyjmowały państwa biedniejsze i instytucjonalnie słabsze od dotychczasowych członków, licząc na to, że członkostwo utrwali w nich świeżo odzyskaną demokrację. Liczba państw wzrosła do dwunastu.

W tym samym czasie mapa po raz pierwszy się skurczyła. Grenlandia trafiła do Wspólnot razem z Danią w 1973 roku, choć jej mieszkańcy w duńskim referendum akcesyjnym głosowali przeciw. Po uzyskaniu autonomii wróciła do sprawy. 23 lutego 1982 roku nieco ponad 53 procent głosujących opowiedziało się za wyjściem, przede wszystkim z powodu wspólnotowej polityki rybołówstwa i dostępu obcych flot do grenlandzkich łowisk. Traktat grenlandzki podpisano 13 marca 1984 roku, a wszedł w życie 1 lutego 1985 roku. Wyspa zyskała status terytorium zamorskiego stowarzyszonego ze Wspólnotami, jej mieszkańcy zachowali duńskie obywatelstwo.

Rok 1990 przyniósł powiększenie bez rozszerzenia. Obszar dawnej NRD wszedł do Wspólnot automatycznie wraz ze zjednoczeniem Niemiec, bez osobnych negocjacji akcesyjnych i bez nowego państwa członkowskiego.

Czwarta fala była najłatwiejsza w całej historii integracji. Koniec zimnej wojny zwolnił hamulec neutralności, który przez dekady trzymał poza Wspólnotami bogate państwa Europy Środkowej i Północnej. Austria, Finlandia i Szwecja przystąpiły 1 stycznia 1995 roku. Wszystkie trzy należały do najzamożniejszych gospodarek kontynentu i żadna nie potrzebowała długich okresów przejściowych na dostosowanie do reguł rynku wewnętrznego.

Piąta fala wymagała czegoś, czego wcześniej nie było: pisemnych warunków wstępu. Rada Europejska ustaliła je na szczycie w Kopenhadze w czerwcu 1993 roku. Kryteria kopenhaskie objęły stabilne instytucje demokratyczne z poszanowaniem praworządności i praw mniejszości, funkcjonującą gospodarkę rynkową zdolną wytrzymać konkurencję wewnątrz Unii oraz zdolność przyjęcia całości unijnego prawa. Polska złożyła wniosek o członkostwo 8 kwietnia 1994 roku i zasiadła do negocjacji 31 marca 1998 roku. Zamknięto je po niemal pięciu latach, 13 grudnia 2002 roku, ponownie w duńskiej stolicy. Traktat akcesyjny podpisano w Atenach 16 kwietnia 2003 roku.

Polskie referendum rozłożono na dwa dni, 7 i 8 czerwca 2003 roku, wyłącznie po to, by przekroczyć próg ważności. Zabieg zadziałał: frekwencja wyniosła 58,85 procent, a za przystąpieniem zagłosowało 77,45 procent uczestników. 1 maja 2004 roku Unia urosła z piętnastu do dwudziestu pięciu państw. Razem z Polską weszły Czechy, Słowacja, Węgry, Słowenia, Litwa, Łotwa, Estonia oraz Malta i Cypr. Dziesięć państw naraz i blisko siedemdziesiąt pięć milionów nowych obywateli Unii. Rynek wewnętrzny urósł z 378 do 453 milionów konsumentów, przy średniej zamożności nowych członków znacznie poniżej poziomu Piętnastki. Trzy lata później, 1 stycznia 2007 roku, dołączyły Rumunia i Bułgaria, a 1 lipca 2013 roku Chorwacja jako dwudziesty ósmy członek. Bilans chorwackiej dekady w Unii, wraz z wejściem do strefy euro i Schengen, opisywaliśmy w osobnej analizie.

Od tamtej pory żadne państwo nie przystąpiło. Status kandydata ma dziś dziesięć krajów, od Bałkanów Zachodnich po Turcję, Ukrainę, Mołdawię i Gruzję. Najdalej zaszła Czarnogóra, która negocjuje od 2012 roku i do lipca 2026 roku zamknęła tymczasowo osiemnaście z trzydziestu trzech rozdziałów. Podgorica celuje w członkostwo w 2028 roku, choć zamknięcie rozdziału o polityce zagranicznej blokuje od końca 2024 roku Chorwacja, która wysunęła listę warunków dwustronnych obejmujących między innymi przebieg granicy morskiej, prawa mniejszości i podział majątku pozostałego po rozpadzie Jugosławii.

Mapa Europy przedstawiająca kolejne fale rozszerzeń Unii Europejskiej od państw założycielskich do Chorwacji
Kolejne fale rozszerzeń integracji europejskiej – od założycielskiej Szóstki po Unię obejmującą 27 państw. Zjednoczone Królestwo, które przystąpiło do Wspólnot w 1973 roku, wystąpiło z UE w 2020 roku. Infografika własna: faleinspiracji.pl / CC BY 4.0.

Parlament z urny, waluta z koszyka

Lata siedemdziesiąte uchodzą w dziejach integracji za dekadę straconą. Uproszczenie jest wygodne, ale mylące, bo właśnie wtedy powstały rozwiązania, bez których późniejsze przyspieszenie nie byłoby możliwe.

Na szczycie w Paryżu w grudniu 1974 roku szefowie państw i rządów postanowili spotykać się regularnie kilka razy w roku. Tak narodziła się Rada Europejska, przez pierwsze lata działająca bez podstawy traktatowej i bez formalnych kompetencji, a mimo to błyskawicznie awansująca na najważniejsze forum decyzyjne Wspólnot. Do traktatów wpisał ją dopiero Jednolity Akt Europejski, a pełnoprawną instytucją Unii uczyniła ją Lizbona.

Druga zmiana wyjęła Parlament Europejski spod kurateli parlamentów narodowych. Do 1979 roku europosłowie byli delegatami wybieranymi przez izby krajowe, co czyniło z nich przedłużenie polityki wewnętrznej każdego z państw. Akt wyborczy z 1976 roku otworzył drogę do głosowania powszechnego. W dniach od 7 do 10 czerwca 1979 roku do urn poszli obywatele dziewięciu państw, wybierając 410 deputowanych do pierwszego w dziejach świata zgromadzenia ponadnarodowego wyłonionego w wyborach bezpośrednich. Na przewodniczącą nowa izba wybrała 17 lipca 1979 roku Simone Veil, francuską polityk, ocalałą z Auschwitz i autorkę ustawy liberalizującej prawo aborcyjne nad Sekwaną. Deputowani zasiedli w ogólnoeuropejskich grupach politycznych zamiast w delegacjach krajowych.

Osobnym wątkiem tamtej dekady był pieniądz. Po rozpadzie systemu z Bretton Woods kursy walut europejskich zaczęły dziko falować, co uderzało w handel wewnątrzwspólnotowy i rozsadzało rozliczenia wspólnej polityki rolnej. Prowizoryczny „wąż walutowy” z 1972 roku okazał się za słaby. Temat wrócił na stół jesienią 1977 roku, gdy przewodniczący Komisji Roy Jenkins wygłosił we Florencji mowę o unii walutowej. Podchwycili go Helmut Schmidt i Valéry Giscard d’Estaing, którzy wspólny projekt przedstawili partnerom w kwietniu 1978 roku w Kopenhadze, a trzy miesiące później Rada Europejska obradująca w Bremie przyjęła zasadę nowego systemu. Europejski System Walutowy ruszył 13 marca 1979 roku z mocą wsteczną od 1 stycznia. Składał się z koszykowej jednostki rozliczeniowej ECU, mechanizmu kursowego dopuszczającego początkowo wahania o 2,25 procent w każdą stronę oraz systemu kredytów wspierających interwencje banków centralnych. Do samego mechanizmu kursowego przystąpiło osiem z dziewięciu państw. Brytyjczycy weszli do systemu, lecz jego serca nie tknęli.

ECU nie było walutą w potocznym rozumieniu. Nikt nie płacił nim w sklepie, ponieważ nigdy nie istniało w gotówce. Stanowiło za to realny punkt odniesienia dla kursów, obligacji i budżetu wspólnotowego, a dwadzieścia lat później euro zastąpiło je w relacji jeden do jednego.

Rynek, który trzeba było dokończyć

Zniesienie ceł we wzajemnym handlu Szóstka miała za sobą już w 1968 roku. Trudniejsze okazało się to, co zostało potem. Rynek, po którym towar, usługa, pracownik i kapitał poruszają się swobodnie, wymaga usunięcia przeszkód niewidocznych w żadnej taryfie.

Te same lata siedemdziesiąte, dobre dla instytucji, okazały się fatalne dla wspólnego rynku. Kryzysy naftowe, inflacja i bezrobocie pchnęły rządy w stronę cichego protekcjonizmu. Ceł już nie było, więc do gry weszły bariery pozataryfowe: krajowe normy techniczne, wymogi certyfikacji, przepisy sanitarne, zamówienia publiczne zarezerwowane dla rodzimych firm. Publicyści ukuli wtedy termin eurosklerozy.

Wyłom zrobił Trybunał Sprawiedliwości. 20 lutego 1979 roku zapadł wyrok w głośnej sprawie Cassis de Dijon. Niemieckie przepisy wymagały od likierów owocowych określonej minimalnej zawartości alkoholu, której francuski likier porzeczkowy nie osiągał, więc rynek pozostawał dla niego zamknięty. Sędziowie uznali, że towar legalnie wprowadzony do obrotu w jednym państwie członkowskim powinien być dopuszczony w pozostałych, o ile nie przemawia przeciw temu nadrzędny interes publiczny. Zasada wzajemnego uznawania oszczędziła Brukseli mozolnego harmonizowania każdej normy z osobna. W następnej dekadzie Trybunał zastosował ją do niemieckiego prawa o czystości piwa i włoskich przepisów o składzie makaronu, uznając, że pod płaszczykiem ochrony tradycji zamykają one rynek przed producentami z innych państw.

Polityczny impuls przyszedł z Komisji. W styczniu 1985 roku Komisję objął Jacques Delors, a w czerwcu tego samego roku jego komisarz do spraw rynku wewnętrznego, brytyjski konserwatysta Arthur Cockfield, przedstawił białą księgę. Dokument wyliczał blisko trzysta konkretnych działań legislacyjnych, dzielił bariery na fizyczne, techniczne i fiskalne oraz podawał datę: 31 grudnia 1992 roku.

Sama lista nie wystarczała, bo każdą z tych trzystu decyzji Rada podejmowała jednomyślnie, a to oznaczało, że jedno państwo mogło zablokować całość. Właśnie tę blokadę usunął Jednolity Akt Europejski. Dziewięć państw podpisało go 17 lutego 1986 roku w Luksemburgu, a Włochy, Grecja i Dania dołączyły podpisy jedenaście dni później w Hadze. Wszedł w życie 1 lipca 1987 roku, z opóźnieniem spowodowanym irlandzkim referendum konstytucyjnym.

Techniczna istota tego traktatu mieści się w jednym zdaniu: większość aktów prawnych służących budowie rynku wewnętrznego Rada mogła odtąd przyjmować kwalifikowaną większością głosów. Reszta wynikła z arytmetyki. Do końca 1992 roku państwa członkowskie wdrożyły ponad dziewięćdziesiąt procent dyrektyw z białej księgi.

1 stycznia 1993 roku zniknęły formalności celne na granicach wewnętrznych. Ciężarówka jadąca z Rotterdamu do Mediolanu przestała potrzebować dokumentów odprawy, a przedsiębiorca sprzedający towar w innym państwie przestał wypełniać deklaracje w każdym z nich osobno. Cztery swobody rynku wewnętrznego, czyli przepływ towarów, usług, kapitału i osób, weszły do codziennej praktyki gospodarczej.

Maastricht: nowa nazwa i trzy filary

Rynek wewnętrzny jeszcze nie ruszył, a już trwały rozmowy o następnym kroku. Odpowiedź podpisano 7 lutego 1992 roku w Maastricht, jedenaście miesięcy przed datą, na którą rynek miał być gotowy.

Traktat o Unii Europejskiej zmienił nazwę całej konstrukcji i przebudował jej architekturę. Powstała struktura trzech filarów. Filar wspólnotowy obejmował dotychczasowe Wspólnoty wraz z ich ponadnarodowymi instytucjami, gdzie Komisja miała inicjatywę ustawodawczą, Trybunał jurysdykcję, a Rada mogła decydować większością. Dwa pozostałe filary, wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa oraz wymiar sprawiedliwości i sprawy wewnętrzne, oparto na klasycznej współpracy międzyrządowej z jednomyślnością i bez realnej kontroli sądowej.

Maastricht wprowadziło też obywatelstwo Unii, dodane do obywatelstwa krajowego i nieodbierające mu niczego. Wynikały z niego prawa całkiem namacalne: swoboda przemieszczania się i pobytu, czynne oraz bierne prawo wyborcze w wyborach lokalnych i europejskich w państwie zamieszkania, opieka konsularna dowolnego państwa Unii poza jej granicami, skarga do Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich.

Najdalej idąca była jednak mapa drogowa unii walutowej. Dokument wyznaczył etapy dojścia do wspólnego pieniądza i twarde kryteria konwergencji, obejmujące inflację, stopy procentowe, deficyt budżetowy, dług publiczny oraz stabilność kursu.

Sam pomysł nie był świeży. W 1989 roku komitet pod przewodnictwem Delorsa, złożony głównie z prezesów banków centralnych, przedstawił raport rozpisujący dojście do unii gospodarczej i walutowej na trzy etapy, z niezależnym bankiem centralnym i wspólnym pieniądzem na końcu drogi. Maastricht przełożyło ten harmonogram na język traktatu i dodało mu termin.

Ratyfikacja pokazała, że opinia publiczna przestała podpisywać integracji weksel in blanco. 2 czerwca 1992 roku Duńczycy odrzucili traktat: 50,7 procent przeciw przy frekwencji 83,1 procent. Cała procedura stanęła. Rada Europejska wynegocjowała w Edynburgu 12 grudnia 1992 roku pakiet czterech klauzul wyłączających dla Danii, dotyczących obywatelstwa Unii, unii gospodarczej i walutowej, polityki obronnej oraz spraw wewnętrznych. W powtórzonym referendum 18 maja 1993 roku traktat poparło 56,7 procent głosujących.

We Francji było niewiele lepiej. 20 września 1992 roku traktat obronił się przewagą około jednego punktu procentowego, a wynik zapisał się w historii jako „petit oui”, małe tak. Całość nabrała mocy prawnej 1 listopada 1993 roku, dziesięć miesięcy po planowanym terminie.

Rynki finansowe wystawiły całemu projektowi rachunek szybciej, niż spodziewali się politycy. 16 września 1992 roku, w dniu zapamiętanym jako czarna środa, spekulacyjny atak wypchnął z mechanizmu kursowego funta szterlinga i lira włoskiego. Londyn rzucił na obronę kursu rezerwy warte 27 miliardów funtów i w ciągu jednego przedpołudnia podniósł stopy procentowe z 10 do 12 procent, zapowiadając kolejny skok do 15 procent, w co rynek po prostu nie uwierzył. Nic to nie dało. Brytyjskie ministerstwo skarbu oszacowało później stratę tego dnia na 3,4 miliarda funtów. 2 sierpnia 1993 roku dopuszczalne pasmo wahań rozszerzono z 2,25 do 15 procent w każdą stronę. System przetrwał na papierze, w praktyce przestał jednak krępować kursy. Droga do wspólnej waluty wiodła przez kryzys, który omal jej nie przerwał.

Sala europejskich negocjacji traktatowych z dokumentami na stole i trzema monumentalnymi kolumnami
Traktat z Maastricht z 1992 roku powołał Unię Europejską i nadał jej charakterystyczną strukturę trzech filarów: Wspólnot Europejskich, wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa oraz współpracy w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych. Ilustracja poglądowa AI / faleinspiracji.pl / CC BY 4.0.

Granice znikają, pieniądz się ujednolica

Dwie zmiany, które mieszkańcy Europy odczuli najmocniej, dotyczyły granic i pieniądza. Pierwsza z nich narodziła się całkowicie poza porządkiem prawnym Wspólnot.

Układ z Schengen podpisano 14 czerwca 1985 roku na pokładzie statku „Princesse Marie-Astrid” zacumowanego na Mozeli przy luksemburskiej wsi o tej nazwie. Miejsce wybrano symbolicznie, w punkcie styku granic Francji, Niemiec i Luksemburga. Podpisało go pięć państw: Francja, RFN oraz Belgia, Holandia i Luksemburg. Poza traktatami znalazł się dlatego, że Wielka Brytania i kilka innych stolic nie chciały nawet rozmawiać o likwidacji kontroli granicznych.

Sam układ zapowiadał kierunek, natomiast szczegóły przyniosła konwencja wykonawcza podpisana 19 czerwca 1990 roku. Uregulowała ona kontrolę granicy zewnętrznej, wspólną politykę wizową, współpracę policyjną, pościg transgraniczny i System Informacyjny Schengen. Kontrole na granicach wewnętrznych zniesiono 26 marca 1995 roku, prawie dziesięć lat po podpisaniu układu, między siedmioma państwami: pierwotną piątką oraz Hiszpanią i Portugalią. Na własnych prawach układ działał czternaście lat. W 1999 roku wchłonęło go prawo Unii i klub chętnych zamienił się w regułę obowiązującą niemal wszystkich.

Dziś strefa liczy dwadzieścia dziewięć państw, w tym dwadzieścia pięć z dwudziestu siedmiu członków Unii oraz Islandię, Norwegię, Szwajcarię i Liechtenstein. Irlandia pozostaje poza nią z własnego wyboru. Cypr zamknął przygotowania techniczne i czeka na jednomyślną zgodę polityczną pozostałych stolic, a raport Komisji w tej sprawie ma trafić pod obrady Rady jesienią 2026 roku. Rumunia i Bułgaria weszły dwuetapowo: kontrole na granicach powietrznych i morskich zniesiono 31 marca 2024 roku, a na lądowych 1 stycznia 2025 roku, po wycofaniu wieloletniego austriackiego weta.

Wspólna waluta przeszła podobną drogę od zapowiedzi do gotówki w portfelu. Nazwę uzgodniono na szczycie w Madrycie 15 i 16 grudnia 1995 roku. Rada Europejska szukała słowa krótkiego, które brzmi tak samo we wszystkich językach urzędowych i wprost odsyła do Europy. Tak „euro” zastąpiło traktatowy skrót ECU. 1 stycznia 1999 roku euro zaczęło istnieć w jedenastu państwach jako pieniądz wyłącznie rozliczeniowy, używany w przelewach, księgowości i na rynkach finansowych, przy nieodwołalnie ustalonych kursach walut narodowych. Grecja dołączyła 1 stycznia 2001 roku. Banknoty i monety weszły do obiegu 1 stycznia 2002 roku. Do wymiany przygotowano kilkanaście miliardów banknotów i dziesiątki miliardów monet, co czyniło z tej operacji największe przedsięwzięcie logistyczne w dziejach europejskiego pieniądza.

Nie wszyscy poszli tą drogą. Dania zachowała klauzulę wyłączającą wywalczoną w Edynburgu. Szwedzi, którzy takiej klauzuli nie mieli, rozstrzygnęli sprawę politycznie: w referendum 14 września 2003 roku 55,9 procent głosujących odrzuciło euro przy frekwencji 82,6 procent. Strefa euro rozrastała się za to o państwa z rozszerzeń z 2004 i 2013 roku, przyjmując kolejno Słowenię, Cypr i Maltę, Słowację, Estonię, Łotwę, Litwę oraz Chorwację. 1 stycznia 2026 roku dwudziestym pierwszym członkiem została Bułgaria. Kurs wymiany ustalono na 1,95583 lewa za euro, czyli dokładnie na poziomie, który tamtejsza izba walutowa utrzymywała od ćwierćwiecza.

Widok z samochodu na otwarte dawne przejście graniczne w Europie oraz banknoty i monety euro leżące na desce rozdzielczej
Otwarte granice strefy Schengen i wspólna waluta należą do najbardziej odczuwalnych na co dzień rezultatów pogłębiania integracji europejskiej. Ilustracja poglądowa AI / faleinspiracji.pl / CC BY 4.0.

Amsterdam i Nicea: reformy pod ciężarem rozszerzenia

Kiedy w połowie lat dziewięćdziesiątych stało się jasne, że kolejka kandydatów z Europy Środkowej i Wschodniej liczy kilkanaście państw, arytmetyka instytucji przestała się domykać. Komisja liczyła po jednym członku z małego państwa i po dwóch z dużego. Prezydencja Rady rotowała co pół roku. Ważenie głosów w Radzie wynegocjowano dla Szóstki i łatano przy każdym kolejnym rozszerzeniu.

Traktat amsterdamski, podpisany 2 października 1997 roku i obowiązujący od 1 maja 1999 roku, załatwił część spraw dobrze. Włączył dorobek Schengen do prawa unijnego, przeniósł politykę azylową, imigracyjną i kontrolę granic zewnętrznych z filaru międzyrządowego do wspólnotowego, dodał rozdział o zatrudnieniu, wzmocnił Parlament Europejski i stworzył mechanizm sankcji wobec państwa naruszającego wartości demokratyczne. Kwestie czysto instytucjonalne odłożył na później. W żargonie brukselskim zyskały nazwę „resztek amsterdamskich”.

Zebrać je miał szczyt w Nicei w grudniu 2000 roku, jeden z najdłuższych i najbardziej wyczerpujących w dziejach Rady Europejskiej. Uzgodniony tekst podpisano 26 lutego 2001 roku, a traktat nicejski ustalił nowe ważenie głosów w Radzie, ograniczył liczebność Komisji i rozszerzył zakres głosowania większością kwalifikowaną, przygotowując Unię na dwadzieścia siedem państw, czyli na skład niemal dwukrotnie liczniejszy od ówczesnego. Komentatorzy odebrali go jednak jako zlepek doraźnych kompromisów, któremu daleko do spójnej reformy.

Ratyfikację zablokowali Irlandczycy. 7 czerwca 2001 roku odrzucili traktat stosunkiem 53,87 procent do 46,13 procent, przy frekwencji 34,79 procent. Rząd w Dublinie uzyskał deklarację potwierdzającą irlandzką neutralność wojskową i zarządził powtórkę. 19 października 2002 roku, przy znacznie wyższej frekwencji, za ratyfikacją opowiedziało się 62,89 procent głosujących. Nicejskie reformy zaczęły obowiązywać 1 lutego 2003 roku, czternaście miesięcy przed największym rozszerzeniem w dziejach Unii.

Konstytucja, która nie przeszła

Świadomość, że Nicea rozwiązała problem połowicznie, była powszechna jeszcze przed jej ratyfikacją. Rada Europejska obradująca w Laeken 14 i 15 grudnia 2001 roku przyjęła deklarację zawierającą sześćdziesiąt pytań o przyszłość Unii i powołała Konwent w sprawie przyszłości Europy.

Konwent rozpoczął prace 28 lutego 2002 roku pod przewodnictwem byłego prezydenta Francji Valéry’ego Giscarda d’Estaing. Zasiedli w nim przedstawiciele rządów, parlamentów narodowych, Parlamentu Europejskiego i Komisji, a także delegaci państw kandydujących, w tym Polski, dopuszczeni do obrad bez prawa blokowania konsensusu. Prace zakończono w lipcu 2003 roku, projekt trafił na konferencję międzyrządową, przywódcy uzgodnili tekst 18 czerwca 2004 roku, a 29 października 2004 roku podpisano w Rzymie Traktat ustanawiający Konstytucję dla Europy.

Nazwa okazała się kosztownym błędem. Dokument porządkował istniejące traktaty i wprowadzał zmiany instytucjonalne, ale słowo „konstytucja” oraz zapisy o fladze, hymnie i unijnym ministrze spraw zagranicznych podsunęły przeciwnikom gotowy argument o powstawaniu europejskiego superpaństwa.

Hiszpanie zatwierdzili traktat w referendum 20 lutego 2005 roku. Trzy miesiące później przyszedł cios. 29 maja 2005 roku Francuzi odrzucili konstytucję: 54,67 procent przeciw przy frekwencji 69,3 procent, w kampanii zdominowanej przez spory o bezrobocie, delegowanie pracowników i akcesję Turcji. 1 czerwca 2005 roku Holendrzy zagłosowali przeciw jeszcze wyraźniej, ponieważ konstytucję odrzuciło tam 61,6 procent głosujących. Skoro traktat wymagał ratyfikacji przez wszystkie państwa, dwa negatywne wyniki wystarczyły. Kolejne stolice wstrzymały procedury, Tony Blair odwołał zapowiedziane referendum, a Rada Europejska ogłosiła „okres refleksji”.

Trwał dwa lata. W kolejnych stolicach dojrzewał w tym czasie wniosek, że treść konstytucji da się ocalić niemal w całości, o ile zdejmie się z niej samą etykietę i związaną z nią symbolikę. Wyjście z impasu nakreśliła deklaracja berlińska z marca 2007 roku, a szczegółowy mandat negocjacyjny Rada Europejska przyjęła trzy miesiące później. Nowy dokument zachował większość rozwiązań konstytucyjnych, pozbywając się symboliki i samej nazwy. Traktat lizboński podpisano 13 grudnia 2007 roku.

Irlandia odrzuciła go w referendum 12 czerwca 2008 roku. Po uzyskaniu gwarancji dotyczących neutralności, podatków i kwestii etycznych powtórzyła głosowanie 2 października 2009 roku, tym razem z wynikiem pozytywnym. W życie wszedł 1 grudnia 2009 roku.

Konstrukcja wyszła z tej operacji mocno przemeblowana. Unia wchłonęła Wspólnotę Europejską i dostała jednolitą osobowość prawną, dzięki czemu mogła odtąd zawierać umowy międzynarodowe we własnym imieniu. Struktura filarowa, wprowadzona w Maastricht i przez piętnaście lat komplikująca każdą próbę wytłumaczenia, jak działa Unia, po prostu zniknęła.

Reszta zmian dotyczyła ludzi i procedur. Rada Europejska zyskała stałego przewodniczącego wybieranego na dwa i pół roku, a pierwszym w historii został Belg Herman Van Rompuy. Wysoki Przedstawiciel Unii do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa połączył dwie funkcje, rozdzielone dotąd między Radę i Komisję. Karta praw podstawowych stała się wiążąca. W Radzie od 2014 roku zaczęło obowiązywać głosowanie podwójną większością, wymagające poparcia 55 procent państw reprezentujących 65 procent ludności Unii. Obywatele dostali własne narzędzie nacisku w postaci europejskiej inicjatywy obywatelskiej.

Do traktatu trafił wreszcie artykuł 50, opisujący procedurę dobrowolnego wystąpienia z Unii. Wcześniej takiej procedury nie było. Autorzy traktowali ten przepis raczej jako gest wobec suwerenności państw niż jako narzędzie do użycia.

Brexit i pierwszy ruch wstecz

Artykuł 50 uruchomiono siedem lat po jego wejściu w życie. W referendum 23 czerwca 2016 roku 51,9 procent głosujących Brytyjczyków opowiedziało się za opuszczeniem Unii, przy frekwencji przekraczającej 72 procent. Rząd Theresy May złożył formalną notyfikację 29 marca 2017 roku, uruchamiając dwuletni zegar, który następnie trzykrotnie przedłużano.

Wielka Brytania wystąpiła z Unii Europejskiej 31 stycznia 2020 roku. Okres przejściowy, w którym nadal obowiązywały reguły rynku wewnętrznego, zakończył się 31 grudnia 2020 roku. Liczba państw członkowskich spadła z dwudziestu ośmiu do dwudziestu siedmiu. Szczegóły tego procesu, wraz z jego gospodarczymi i politycznymi konsekwencjami, analizowaliśmy w osobnym tekście.

Znaczenie brexitu wykracza poza bilans handlowy. Przez sześć dekad mapa integracji zmieniała się w jedną stronę, a jedyny wcześniejszy odwrót dotyczył autonomicznego terytorium liczącego kilkadziesiąt tysięcy mieszkańców. Wyjście jednej z dwóch największych gospodarek Unii dowiodło, że proces jest odwracalny. Efekt domina, którego obawiano się w 2016 roku, nie nastąpił. W badaniu Eurobarometru z 2025 roku korzyści z członkostwa dostrzegało 74 procent obywateli Unii, najwięcej od 1983 roku, gdy po raz pierwszy zadano to pytanie.

Prom odpływający od europejskiego terminalu przez kanał La Manche, z symbolem Unii Europejskiej i oddzielającą się gwiazdą
Brexit był pierwszym wystąpieniem pełnoprawnego państwa członkowskiego z Unii Europejskiej i pokazał, że proces integracji może przebiegać również w przeciwnym kierunku. Ilustracja poglądowa AI / faleinspiracji.pl / CC BY 4.0.

Plac budowy bez terminu odbioru

Powtarzalność schematu widać dopiero z dystansu. Gdy Francja przez siedem miesięcy przełomu 1965 i 1966 roku bojkotowała posiedzenia Rady, kryzys pustego krzesła zamknięto kompromisem luksemburskim, który po cichu przywrócił państwom prawo weta w sprawach uznanych za żywotne. Duńskie „nie” z 1992 roku kosztowało cztery klauzule wyłączające. Irlandczycy dwa razy odrzucali traktat i dwa razy głosowali ponownie, gdy tylko dostali deklaracje w sprawach, które ich niepokoiły. Po francusko-holenderskim odrzuceniu konstytucji wystarczyły dwa lata, żeby ta sama treść wróciła pod inną nazwą. Każdy sprzeciw kończył się albo pogłębieniem po korekcie, albo przystankiem. Tylko raz skończył się wyjściem.

Bilans na sierpień 2026 roku wygląda następująco. Unia liczy dwadzieścia siedem państw członkowskich i 452 miliony mieszkańców według danych Eurostatu na 1 stycznia. Wspólnej waluty używa dwadzieścia jeden z nich. W strefie Schengen jest dwadzieścia dziewięć państw, z czego cztery spoza Unii. W kolejce czeka dziesięciu kandydatów, z Czarnogórą najbliżej mety oraz z Ukrainą i Mołdawią, których akcesja jest dziś kwestią bardziej geopolityczną niż techniczną.

Otwarte pozostaje pytanie, czy Unia zdoła przyjąć kolejnych członków bez wcześniejszej przebudowy własnych instytucji, ponieważ mechanizm jednomyślności zaprojektowany dla sześciu stolic działa przy dwudziestu siedmiu z coraz większym trudem, a przy trzydziestu kilku mógłby przestać działać zupełnie. Dyskusja o ograniczeniu weta w polityce zagranicznej wraca przy każdym kryzysie i za każdym razem grzęźnie na oporze państw, które traktują je jako ostatnią gwarancję suwerenności.

Żaden z tych parametrów nie jest stały. Rusztowania zostają.

Literatura i źródła