Ta scena jest wymyślona, choć łatwo ją sobie wyobrazić. Telefon wibruje od komunikatu ostrzegawczego, droga do sąsiedniej wsi jest zamknięta, a pod szkołę podjeżdża wojskowa ciężarówka. Na osiedlowej grupie ktoś pisze o stanie wyjątkowym. Sąsiad odpowiada, że to już stan wojenny.

Spór rozstrzyga dopiero dokument, czyli rozporządzenie ogłoszone w Dzienniku Ustaw i dodatkowo podane do publicznej wiadomości. Od tego, który stan wprowadzono, zależy, kto może nakazać opuszczenie domu, które prawa wolno ograniczyć i na jak długo, gdzie złożyć skargę i kto zapłaci za straty. Konstytucja przewiduje na takie sytuacje trzy stany nadzwyczajne, które różnią się przesłankami, czasem trwania i zakresem władzy, jaki dają państwu. Inaczej rozkładają się w nich także role prezydenta, rządu i Sejmu.

Trzy stany nadzwyczajne

Przy katastrofach naturalnych i poważnych awariach technicznych Konstytucja z 1997 roku przewiduje stan klęski żywiołowej. Na szczególne zagrożenia wewnętrzne odpowiada stan wyjątkowy, a na zagrożenie z zewnątrz stan wojenny. Każdy z nich można wprowadzić w całym kraju albo na jego części, ale tylko wtedy, gdy zwykłe środki konstytucyjne nie wystarczają do opanowania sytuacji. Szczegóły regulują trzy ustawy z 2002 roku, osobne dla każdego stanu.

Stan Kiedy Kto wprowadza Jak długo
Klęski żywiołowej katastrofa naturalna lub awaria techniczna o znamionach klęski Rada Ministrów do 30 dni, przedłużenie za zgodą Sejmu
Wyjątkowy szczególne zagrożenie ustroju, bezpieczeństwa obywateli lub porządku publicznego Prezydent na wniosek Rady Ministrów do 90 dni, jedno przedłużenie o najwyżej 60 dni za zgodą Sejmu
Wojenny zagrożenie zewnętrzne, zbrojna napaść lub traktatowy obowiązek wspólnej obrony Prezydent na wniosek Rady Ministrów bez limitu dni, do ustania przyczyn

Łączą je wspólne zasady. Działania władz muszą odpowiadać stopniowi zagrożenia i zmierzać do jak najszybszego powrotu do normalnego funkcjonowania państwa, więc zakaz uzasadniony w zalanej dzielnicy niekoniecznie obroni się sto kilometrów dalej. Zakres możliwych ograniczeń praw określa właściwa ustawa. Rozporządzenie wprowadzające stan wybiera z tego katalogu tylko środki potrzebne w danej sytuacji, a kolejne akty i decyzje urzędów zamieniają je w konkretne nakazy. Dlatego osobno ocenia się legalność samego stanu i osobno każdy wydany w nim zakaz.

Stan klęski żywiołowej

Ten stan wprowadza Rada Ministrów w drodze rozporządzenia, z własnej inicjatywy albo na wniosek wojewody, a prezydent nie bierze w tym udziału. Na początek stan może trwać najwyżej 30 dni, a każde przedłużenie wymaga zgody Sejmu, przy czym Konstytucja nie określa, ile razy można je powtarzać. Obowiązuje jednak zasada proporcjonalności, więc gdy znika uzasadnienie, stan powinien się skończyć.

Ustawa obejmuje znacznie więcej niż powodzie i pożary. Do katastrof naturalnych zalicza też susze i masowe występowanie chorób zakaźnych ludzi, a obok nich stawia awarie techniczne, czyli gwałtowne uszkodzenie budowli, urządzeń lub systemów, przez które przestają one działać. Katastrofę albo awarię może wywołać również zamach terrorystyczny lub zdarzenie w cyberprzestrzeni. O tym, czy zdarzenie jest klęską, przesądza skala: zagrożone muszą być życie lub zdrowie wielu ludzi, mienie w wielkich rozmiarach albo środowisko na dużym obszarze, a pomoc musi wymagać współpracy wielu instytucji pod jednym kierownictwem.

Zalane ulice i budynki w Kłodzku podczas powodzi 15 września 2024 roku
Zalane ulice i zabudowania Kłodzka, 15 września 2024 r.
Fot. Jacek Halicki / Wikimedia Commons · CC BY-SA 4.0

Kierowanie akcją zależy od zasięgu stanu. Gdy stan obejmuje jedną gminę, akcją kieruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, przy kilku gminach w powiecie starosta, przy kilku powiatach wojewoda, a gdy klęska przekracza granice województwa, wskazany minister. Im większy obszar, tym wyższy szczebel administracji przejmuje kierowanie.

Katalog ograniczeń jest długi. Władze mogą nakazać ewakuację albo opróżnienie lokali, zakazać przebywania w wyznaczonych miejscach, ograniczyć sposób poruszania się, zawiesić działalność niektórych firm i wprowadzić reglamentację towarów. Określonym grupom pracowników wolno zakazać strajku, a z cudzych nieruchomości i rzeczy można korzystać bez zgody właściciela. Gdy brakuje sił, na mieszkańców można nałożyć świadczenia, na przykład udział w akcji ratowniczej albo udostępnienie pomieszczeń ewakuowanym. Zwolnieni są między innymi ludzie poniżej 16 i powyżej 60 lat, chorzy, osoby z niepełnosprawnościami, kobiety w ciąży i karmiące oraz opiekunowie dzieci do lat ośmiu, choć zakres zwolnień zależy od rodzaju świadczenia.

Ustawa sięga też do stosunków pracy. Firmie można polecić prowadzenie określonej działalności, a jej pracownikom zmienić czas pracy, kazać pracować w niedziele i święta albo czasowo powierzyć inne zadania z zachowaniem wynagrodzenia. Nie dotyczy to pracowników młodocianych, osób z niepełnosprawnościami oraz kobiet w ciąży i karmiących.

Stan wyjątkowy

Stan wyjątkowy chroni konstytucyjny ustrój państwa, bezpieczeństwo obywateli i porządek publiczny, także przed zagrożeniami wywołanymi przez terroryzm albo działania w cyberprzestrzeni. Wprowadza go prezydent na wniosek Rady Ministrów, najwyżej na 90 dni; przedłużyć go można tylko raz, o maksymalnie 60 dni i wyłącznie za zgodą Sejmu. Gdy przyczyny ustaną wcześniej, a państwo wróci do normalnego funkcjonowania, prezydent znosi stan na wniosek rządu.

Ograniczenia dotykają tu przede wszystkim wolności obywatelskich. Ustawa pozwala zawiesić prawo do zgromadzeń, imprez masowych i strajków, nakazać noszenie dokumentu tożsamości, zakazać przebywania w oznaczonych miejscach w ustalonym czasie albo zmiany miejsca pobytu bez zezwolenia. Zakaz zgromadzeń nie obejmuje tych, które organizują kościoły albo organy państwa i samorządu. Urzędy działają przy tym w dotychczasowych strukturach i kompetencjach, a całość koordynuje premier, jeśli stan obejmuje więcej niż jedno województwo, albo przy mniejszym zasięgu wojewoda.

Najdalej idzie odosobnienie, czyli umieszczenie człowieka w specjalnym ośrodku. Może ono spotkać osobę pełnoletnią, jeśli istnieje uzasadnione podejrzenie, że na wolności będzie działać przeciwko ustrojowi, bezpieczeństwu obywateli lub porządkowi publicznemu, albo gdy trzeba zapobiec przestępstwu lub ucieczce sprawcy. Wyjątkowo dotyczy to także 17-latka, jeśli wcześniejsza rozmowa ostrzegawcza nie przyniosła skutku. Decyzję wydaje wojewoda na wniosek prokuratury, policji albo innej uprawnionej służby, a odosobniony może ją zaskarżyć bezpośrednio do sądu administracyjnego, który musi wyznaczyć rozprawę w ciągu siedmiu dni, choć wyrok może zapaść później. Przez czas odosobnienia pracodawca co do zasady nie może rozwiązać z tą osobą umowy o pracę.

Stan wojenny

Konstytucja wiąże stan wojenny z zagrożeniem z zewnątrz. Prezydent może go wprowadzić na wniosek Rady Ministrów przy zewnętrznym zagrożeniu państwa, w razie zbrojnej napaści na Polskę albo gdy umowa międzynarodowa zobowiązuje do wspólnej obrony przed agresją. Na pierwsze strzały nie trzeba czekać. Ustawa za zagrożenie zewnętrzne uznaje też celowe działania obcych podmiotów, które godzą w niepodległość, niepodzielność terytorium albo ważny interes gospodarczy Polski lub mają zakłócić funkcjonowanie państwa. Takie działania mogą mieć charakter terrorystyczny albo toczyć się w cyberprzestrzeni.

Stan wojenny nie ma limitu dni. Prezydent znosi go na wniosek rządu, gdy ustaną przyczyny jego wprowadzenia i państwo wróci do normalnego funkcjonowania.

W stanie wojennym ograniczenia sięgają głęboko w gospodarkę. Ustawa przewiduje reglamentację zaopatrzenia i kontrolę cen, wstrzymanie niektórych rodzajów działalności gospodarczej, zawieszenie zajęć w szkołach i na uczelniach, ograniczenia obrotu pieniędzmi i dewizami oraz czasowe zawieszenie usług telekomunikacyjnych i pocztowych. Przedsiębiorcy mogą dostać dodatkowe zadania na rzecz obronności, a w firmach szczególnie ważnych dla bezpieczeństwa można ustanowić zarząd komisaryczny. Państwo może zajmować nieruchomości, przydzielać lokale decyzją administracyjną, łącznie z dokwaterowaniem, oraz zarekwirować, czyli przymusowo przejąć, samochody i inne środki transportu. Rada Ministrów może też wprowadzić powszechny obowiązek pracy dla osób od 16 do 65 lat, zdolnych do niej ze względu na zdrowie oraz sytuację osobistą i rodzinną.

Każde z tych narzędzi trzeba jednak osobno uruchomić rozporządzeniem rządu, ministra lub wojewody albo decyzją skierowaną do konkretnej firmy. Dopiero te akty rozstrzygają, czy czyjś samochód trafi do wojska i czy szkoły zostaną zamknięte.

Ze stanem wojennym łatwo pomylić dwa inne pojęcia. Stan wojny to decyzja, którą w imieniu Rzeczypospolitej podejmuje Sejm, gdy ktoś zbrojnie napadnie na jej terytorium albo gdy z umów międzynarodowych wynika zobowiązanie do wspólnej obrony. Do Sejmu należy też decyzja o zawarciu pokoju. Czas wojny jest natomiast pojęciem z ustawy o obronie Ojczyzny i oznacza okres działań wojennych na terytorium Polski, którego początek i koniec określa prezydent na wniosek rządu.

Co może prezydent, a czego nie może

Prezydent ma w czasie kryzysu mocną pozycję, ale żadnego stanu nadzwyczajnego nie wprowadzi samodzielnie. Stan klęski żywiołowej ogłasza wyłącznie rząd. Pozostałe dwa stany prezydent może wprowadzić tylko na wniosek Rady Ministrów. Wniosek nie zmusza go jednak do podpisu. Ustawy wprost pozwalają mu odmówić.

Rozporządzenie prezydenta wymaga ponadto kontrasygnaty, czyli podpisu premiera. Konstytucja zwalnia z tego wymogu tylko akty wymienione w art. 144 ust. 3, a wprowadzania stanów nadzwyczajnych tam nie ma. Premier, który składa taki podpis, ponosi za akt odpowiedzialność przed Sejmem. Do wprowadzenia stanu wyjątkowego albo wojennego potrzebne są więc trzy kroki: wniosek Rady Ministrów, podpis prezydenta i kontrasygnata premiera. Przedłużenie stanu wyjątkowego wymaga jeszcze zgody Sejmu, o którą występuje prezydent, a zniesienie każdego z tych stanów znów zależy od rządu, bo prezydent znosi go na wniosek Rady Ministrów.

Ostatnie słowo może należeć do Sejmu. Rozporządzenie o stanie wyjątkowym lub wojennym prezydent musi przedstawić posłom w ciągu 48 godzin od podpisania, a Sejm może je uchylić bezwzględną większością głosów, jeśli na sali jest co najmniej 230 posłów, czyli połowa ustawowego składu. Prezydent nie może też w tym czasie skrócić kadencji Sejmu, a wybory parlamentarne i prezydenckie nie mogą się odbyć, bo Konstytucja zamraża kalendarz wyborczy na czas stanu i 90 kolejnych dni.

Cały ten mechanizm zadziałał w 2021 roku. Rada Ministrów wystąpiła o stan wyjątkowy przy granicy z Białorusią 31 sierpnia, a prezydent Andrzej Duda mówił tego dnia, że bardzo poważnie rozważa propozycje rządu. Rozporządzenie podpisał 2 września, z kontrasygnatą premiera Mateusza Morawieckiego. Wniosek opozycji o jego uchylenie Sejm rozpatrzył 6 września: za uchyleniem głosowało 168 posłów, przeciw 247, a 20 wstrzymało się od głosu. Przy przedłużeniu rząd złożył wniosek 28 września, Sejm wyraził zgodę na wniosek prezydenta 30 września, a 1 października prezydent wydał rozporządzenie.

Także kompetencje wojskowe prezydenta są powiązane z innymi organami, bo w czasie pokoju zwierzchnictwo nad Siłami Zbrojnymi sprawuje on za pośrednictwem ministra obrony narodowej. Mobilizację zarządza na wniosek premiera, w razie bezpośredniego zewnętrznego zagrożenia państwa, i również na wniosek premiera mianuje Naczelnego Dowódcę Sił Zbrojnych na czas wojny. O stanie wojny może postanowić tylko wtedy, gdy Sejm nie jest w stanie się zebrać.

Wyjątkowo szerokie uprawnienie daje mu art. 234 Konstytucji. Jeżeli w czasie stanu wojennego Sejm nie może zebrać się na posiedzenie, prezydent na wniosek rządu wydaje rozporządzenia z mocą ustawy. Ich zakres ograniczają przepisy o stanach nadzwyczajnych, a Sejm musi je zatwierdzić na najbliższym posiedzeniu. Przy stanie wyjątkowym i stanie klęski tego mechanizmu nie ma.

Fasada Pałacu Prezydenckiego w Warszawie z polską flagą
Pałac Prezydencki w Warszawie, 29 lipca 2019 r.
Fot. Adrian Grycuk / Wikimedia Commons · CC BY-SA 3.0 PL

Mobilizacja i obowiązki obywateli

Mobilizacja ma własną podstawę w art. 136 Konstytucji i jest decyzją odrębną od wprowadzenia stanu wojennego. Dla konkretnego człowieka liczy się wtedy przede wszystkim to, jakie dokumenty ma w szufladzie. Osoba z przydziałem mobilizacyjnym musi w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny stawić się w miejscu i terminie wskazanym w karcie mobilizacyjnej. Przepis nie przewiduje osobnego wezwania, bo te dane zapisano już w karcie. Szerzej działa pracowniczy przydział mobilizacyjny, czyli skierowanie cywila do pracy w jednostce wojskowej albo innej komórce organizacyjnej na stanowisku potrzebnym dopiero w czasie wojny. Jego posiadacz musi się stawić także po wprowadzeniu stanu wojennego.

Obowiązek służby wojskowej obejmuje co do zasady obywateli od 18. roku życia do końca roku, w którym kończą 60 lat. Osoby ze stopniem podoficerskim lub oficerskim podlegają mu trzy lata dłużej. Ustawa wyłącza z niego między innymi osoby trwale niezdolne do służby, kobiety w ciąży i do sześciu miesięcy po porodzie oraz opiekunów dzieci do lat ośmiu i osób wymagających stałej opieki, jeśli mieszkają z nimi i nikt inny opieki nie zapewni.

Część obowiązków obronnych dotyczy cywilów już w czasie pokoju. Wójt może decyzją zobowiązać osobę między 16. a 60. rokiem życia do doraźnych prac przy przygotowaniu obrony albo usuwaniu skutków klęski, jednorazowo najwyżej na 12 godzin i nie częściej niż trzy razy w roku. W tle działa jeszcze system gotowości obronnej państwa: rozporządzenie rządu z 18 marca 2025 roku przewiduje stałą i pełną gotowość, a ta druga służy przygotowaniu mobilizacji i wprowadzenia stanu wojennego.

Prawa, których nie wolno ograniczyć

Ogłoszenie stanu nadzwyczajnego nie zawiesza Konstytucji. Jej art. 233 wylicza prawa, których ustawy o stanie wojennym i wyjątkowym nie mogą ograniczać. Należą do nich godność człowieka, obywatelstwo, ochrona życia, zakaz tortur, humanitarne traktowanie osób pozbawionych wolności, zasady odpowiedzialności karnej i prawo do sądu. Na liście są też ochrona życia prywatnego, wolność sumienia i religii, prawo petycji oraz prawa rodziny i dziecka. Nie wolno też ograniczać praw wyłącznie z powodu rasy, płci, języka, wyznania lub jego braku, pochodzenia społecznego, urodzenia albo majątku. Zwykłe ustawy regulujące te dziedziny obowiązują dalej, ale art. 233 zamyka drogę dodatkowym ograniczeniom uzasadnianym samym ogłoszeniem stanu.

W przypadku stanu klęski Konstytucja odwraca tę technikę i podaje zamknięty spis praw, które wolno ograniczyć, między innymi wolność działalności gospodarczej, nienaruszalność mieszkania, swobodę poruszania się, prawo do strajku, własność i wolność pracy. Pozostałych praw ustawa klęskowa w szczególny sposób ograniczyć nie może.

Szczególnie dotkliwe mogą być ograniczenia dotyczące informacji. W stanie wyjątkowym i wojennym ustawy pozwalają wprowadzić cenzurę prewencyjną prasy, kontrolę przesyłek, korespondencji i rozmów telefonicznych, a nawet zagłuszanie przekazów. Organami cenzury są wojewodowie, a ich decyzje można zaskarżyć bezpośrednio do sądu administracyjnego. W stanie wyjątkowym cenzura nie obejmuje kościelnych środków przekazu, które służą informowaniu o religii. Przy stanie klęski cenzura w ogóle nie wchodzi w grę, bo wolności prasy nie ma na liście praw, które wolno wtedy ograniczyć.

Nad krajowymi przepisami czuwa jeszcze prawo międzynarodowe. Europejska Konwencja Praw Człowieka, traktat Rady Europy, oraz Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych z 1966 roku pozwalają państwu odstąpić od części zobowiązań. Dopuszczają to w czasie wojny albo innego niebezpieczeństwa publicznego, które zagraża istnieniu narodu. Wolno to zrobić tylko w zakresie ściśle koniecznym, a o podjętych środkach trzeba powiadomić Sekretarza Generalnego Rady Europy albo ONZ. Niektórych gwarancji, w tym zakazu tortur i niewolnictwa oraz zasady, że nie karze się za czyn, który w chwili popełnienia nie był przestępstwem, nie wolno uchylić nigdy. Konwencja dopuszcza przy tym tylko jeden wyjątek od ochrony życia: zgodne z prawem działania wojenne.

Praca, majątek i odszkodowania

Nadzwyczajne przepisy obowiązują każdego, kto przebywa na objętym obszarze, także czasowo, oraz każdą działającą tam firmę. Zameldowanie w innym mieście nikogo z nich nie zwalnia. Po cudzy majątek państwo może przy tym sięgnąć na kilka sposobów: czasowo używać rzeczy, ograniczyć sposób korzystania z niej albo ją przejąć. Przy każdym takim żądaniu trzeba ustalić, na jakiej podstawie i w jakim trybie je wydano.

Kredyty, czynsze i inne długi nie znikają wraz z ogłoszeniem stanu, bo ustawy o stanach nadzwyczajnych nie przewidują ich umorzenia. Kodeks cywilny daje stronom drogę sądową na wypadek nadzwyczajnej zmiany stosunków. Jeśli przez taką zmianę wykonanie umowy stałoby się nadmiernie trudne albo groziło rażącą stratą, czego strony nie przewidywały, sąd może zmienić sposób wykonania zobowiązania lub wysokość świadczenia, a nawet rozwiązać umowę.

Ograniczenia kosztują. Za straty, które z nich wynikają, odpowiada Skarb Państwa, na podstawie ustawy z 2002 roku o wyrównywaniu strat majątkowych. Strata musi wynikać z ograniczenia wolności i praw, a odszkodowanie nie obejmuje korzyści, które poszkodowany mógłby osiągnąć. Jeśli wojewoda zakaże przebywania w strefie i piekarz nie dojedzie do zakładu, wyrównany może zostać zepsuty towar, ale już nie zarobek utracony przez zamknięcie piekarni. Nic się nie należy, gdy strata powstała wyłącznie z winy poszkodowanego lub osoby trzeciej.

Wniosek składa się do wojewody, który powinien wydać decyzję najpóźniej w ciągu trzech miesięcy, a pieniądze wypłaca się w ciągu 30 dni od jej doręczenia. Kto się z decyzją nie zgadza, ma 30 dni na pozew do sądu powszechnego, a samo roszczenie przedawnia się po roku od dowiedzenia się o stracie, najpóźniej po trzech latach od zniesienia stanu.

Szkody wyrządzone przez sam żywioł to osobna sprawa. Dom zalany przez rzekę i rzecz uszkodzona przy wykonywaniu urzędowego nakazu należą do różnych kategorii, a za zalany dom może zapłacić ubezpieczyciel. Jeszcze inną drogą jest odpowiedzialność Skarbu Państwa lub samorządu za bezprawne działanie władzy, uregulowana w Kodeksie cywilnym.

Wybory w zamrażarce

Stan nadzwyczajny ogranicza także samą władzę. Dopóki trwa, nie wolno zmieniać Konstytucji, ordynacji wyborczych i ustawy o wyborze prezydenta (dziś zebranych w Kodeksie wyborczym) ani ustaw o stanach nadzwyczajnych, żeby reguł gry nie przerabiano pod presją kryzysu. W czasie stanu i przez 90 dni po jego zakończeniu nie można też skrócić kadencji Sejmu ani przeprowadzić referendum ogólnokrajowego ani wyborów do Sejmu, Senatu, samorządu i na urząd prezydenta. Kadencje tych organów odpowiednio się wydłużają.

Wyjątek dotyczy tylko samorządu. Wybory lokalne mogą się odbyć tam, gdzie stanu nie wprowadzono. Ogólnokrajowe głosowania blokuje nawet stan obejmujący kilka gmin, więc taka decyzja może przesunąć kalendarz polityczny całego kraju. Lista zakazów nie wymienia za to wyborów do Parlamentu Europejskiego ani referendów lokalnych, choć ich przeprowadzenie w czasie kryzysu zależy też od innych przepisów i warunków organizacyjnych. Blokada chroni wyborców przed kampanią w cieniu ewakuacji i zakazów zgromadzeń, ale wymaga czujności wobec przedłużania stanu, którego skutki ustrojowe trwają jeszcze trzy miesiące po jego zakończeniu.

Podobne nazwy, inne przepisy

Obok trzech stanów państwo ma kilka narzędzi o podobnie groźnych nazwach, które opierają się na zwykłych ustawach. Najczęściej widać Alert RCB, czyli SMS-y, które Rządowe Centrum Bezpieczeństwa wysyła przy zdarzeniach bezpośrednio zagrażających zdrowiu i życiu na telefony wszystkich osób w zagrożonym rejonie, bez zapisywania się i instalowania aplikacji. Służą wyłącznie ostrzeganiu.

Stopnie alarmowe ALFA, BRAVO, CHARLIE i DELTA wynikają z ustawy o działaniach antyterrorystycznych. Równoległa skala stopni CRP dotyczy zagrożeń w systemach teleinformatycznych administracji i infrastruktury krytycznej, czyli obiektów, sieci i usług niezbędnych do działania państwa i gospodarki, na przykład w energetyce czy łączności. Stopnie wprowadza premier zarządzeniem po zasięgnięciu opinii ministra właściwego do spraw wewnętrznych i szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a w nagłych sytuacjach sam minister. Stopień może objąć cały kraj, jego część albo konkretne obiekty. Przy trzecim lub czwartym stopniu minister może osobnym zarządzeniem zakazać zgromadzeń i imprez masowych, jeśli wymaga tego ochrona życia, zdrowia lub bezpieczeństwa publicznego.

Wojsko może pomagać także w zwykłym trybie. Gdy inne siły nie wystarczają albo nie da się ich użyć, minister obrony narodowej może na podstawie ustawy o zarządzaniu kryzysowym oddać wojewodzie do dyspozycji pododdziały i oddziały Sił Zbrojnych. Żołnierze pomagają wtedy między innymi przy ewakuacji i działaniach poszukiwawczo-ratowniczych. Ostrzeganie ludności i miejsca schronienia reguluje z kolei ustawa o ochronie ludności i obronie cywilnej, w zasadniczej części obowiązująca od 1 stycznia 2025 roku. Z chwilą wprowadzenia stanu wojennego ochrona ludności staje się obroną cywilną, a minister właściwy do spraw wewnętrznych zostaje Szefem Obrony Cywilnej.

Od Konstytucji marcowej do grudnia 1981

Regulacje na czas szczególnych zagrożeń są w Polsce starsze niż obecna Konstytucja. Konstytucja marcowa z 1921 roku pozwalała Radzie Ministrów, za zezwoleniem prezydenta, czasowo zawiesić między innymi wolność osobistą, wolność prasy, tajemnicę korespondencji i prawo zgromadzeń. Mogła to zrobić w razie wojny lub jej groźby, wewnętrznych rozruchów albo rozległych knowań o charakterze zdrady stanu. Sejm miał nad takim zarządzeniem realną władzę, bo jeśli odmówił jego zatwierdzenia, traciło ono moc.

Przykład, który pamięta wielu Polaków, pochodzi z PRL. Rada Państwa, pełniąca wtedy funkcję kolegialnej głowy państwa, uchwałą z 12 grudnia 1981 roku wprowadziła z dniem 13 grudnia stan wojenny na całym terytorium kraju. Tego samego dnia wydała dekret o stanie wojennym, który pozwalał internować obywateli, którzy ukończyli 17 lat, uzależniał zgromadzenia od zezwolenia, zawieszał prawo do strajku i dopuszczał kontrolę korespondencji oraz rozmów telefonicznych. Stan wojenny zawieszono z dniem 31 grudnia 1982 roku, a zniesiono z dniem 22 lipca 1983 roku. Szersze tło tamtych lat przybliża nasz tekst o czwartej dekadzie PRL.

Zarządzenie ministra spraw wewnętrznych z 13 grudnia 1981 roku o ograniczeniu swobody poruszania się w czasie stanu wojennego
Zarządzenie ministra spraw wewnętrznych z 13 grudnia 1981 r. w sprawie ograniczenia swobody poruszania się podczas stanu wojennego. Reprodukcja z „Monitora Dolnośląskiego”, nr 1 z 14 grudnia 1981 r.
Reprodukcja: Aw58 / Wikimedia Commons · CC BY-SA 4.0

Prawną ocenę przyniósł wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 16 marca 2011 roku (sygn. K 35/08). Trybunał uznał dekret o stanie wojennym i dekret o postępowaniach szczególnych w sprawach o przestępstwa i wykroczenia za niezgodne z art. 7 obecnej Konstytucji w związku z ówczesną Konstytucją PRL. Artykuł 7 wyraża zasadę, że władza działa na podstawie i w granicach prawa. Trybunał stwierdził też ich niezgodność z art. 15 ust. 1 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, który zakazuje karania za czyn niebędący przestępstwem w chwili jego popełnienia. Co do samej uchwały Rady Państwa postępowanie umorzono, bo wydanie wyroku uznano za niedopuszczalne.

Dzisiejszy stan wojenny działa w innym ustroju. Rozporządzenie prezydenta trafia do Sejmu, który może je uchylić, a decyzje organów cenzury kontrolują sądy administracyjne, dlatego porównanie z 1981 rokiem ma sens tylko wtedy, gdy zestawia konkretne narzędzia i mechanizmy kontroli.

Decyzja zezwalająca na wyjazd z Wrocławia do Zielonej Góry od 24 do 27 grudnia 1981 roku
Zezwolenie na czasową zmianę miejsca pobytu z Wrocławia na Zieloną Górę, ważne od 24 do 27 grudnia 1981 r. Dokument pokazuje, jak ograniczenia stanu wojennego dotykały świątecznych wyjazdów.
Reprodukcja: Julo / Fotopolska.eu / Wikimedia Commons · domena publiczna

Pandemia bez stanu nadzwyczajnego

W czasie pandemii COVID-19 Polska nie sięgnęła po żaden z trzech stanów. Działania oparto na ustawie o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, według której stan epidemii ogłasza wojewoda albo, przy zagrożeniu obejmującym kilka województw, minister zdrowia. Gdy sytuacja przekracza możliwości administracji rządowej i samorządowej, Rada Ministrów może wydać rozporządzenie z szerokim katalogiem środków, od kwarantanny po nakaz zakrywania ust i nosa. Stan epidemii z powodu wirusa SARS-CoV-2 obowiązywał od 20 marca 2020 do 16 maja 2022 roku, a zastąpił go stan zagrożenia epidemicznego, odwołany z dniem 1 lipca 2023 roku.

Mimo podobnej nazwy stan epidemii nie należy do konstytucyjnej trójki, więc nie uruchamia ani gwarancji, ani blokady wyborczej z rozdziału XI Konstytucji. Wokół tego toczył się spór. Rzecznik Praw Obywatelskich Adam Bodnar przekonywał na początku kwietnia 2020 roku, że należy wprowadzić stan klęski żywiołowej, bo ustawa klęskowa wprost wymienia masowe występowanie chorób zakaźnych. Jego zdaniem pozwoliłoby to również przesunąć wybory prezydenckie wyznaczone na 10 maja. Tego dnia głosowanie się nie odbyło, a Państwowa Komisja Wyborcza stwierdziła, że nie było możliwości głosowania na kandydatów.

Spory o obostrzenia trafiły też do sądów. Mężczyzna, który w nocy 11 kwietnia 2020 roku wyszedł z domu bez uzasadnionej potrzeby, dostał wyrokiem nakazowym 100 zł grzywny. Na kasację rzecznika Sąd Najwyższy uchylił ten wyrok i uniewinnił obwinionego (wyrok z 16 marca 2021 roku, sygn. II KK 64/21). Uznał, że ustawa zakaźna pozwalała jedynie ograniczać określony sposób przemieszczania się, więc powszechny zakaz wychodzenia z domu wykraczał poza ustawowe upoważnienie i naruszał konstytucyjną wolność poruszania się.

Wyrok dotyczył konkretnych przepisów, ale z tej historii płynie szerszy wniosek, który jest już oceną: także bez stanu nadzwyczajnego ograniczenie wolności musi mieć podstawę w ustawie i być konieczne w demokratycznym państwie. Szerzej o tamtych latach piszemy w tekście o pandemii COVID-19 z perspektywy czasu.

Zjeżdżalnia i drabinki na placu zabaw we Wrocławiu zabezpieczone taśmą podczas pandemii COVID-19
Zamknięty plac zabaw przy ul. Lompy we Wrocławiu, 2 kwietnia 2020 r., podczas ograniczeń związanych z pandemią COVID-19.
Fot. Fallaner / Wikimedia Commons · CC BY-SA 4.0

Granica z Białorusią w 2021 roku

W 2021 roku stan wyjątkowy objął 183 obręby ewidencyjne, czyli wydzielone części gmin, w województwach podlaskim i lubelskim. Rozporządzenie prezydenta jako powód wskazywało zagrożenie bezpieczeństwa obywateli i porządku publicznego związane z sytuacją na granicy z Białorusią. Po przedłużeniu o 60 dni stan obowiązywał do 30 listopada 2021 roku, ale od 1 grudnia do 1 marca 2022 roku w pasie przygranicznym działał jeszcze czasowy zakaz przebywania. Wprowadził go jednak minister spraw wewnętrznych i administracji na podstawie ustawy o ochronie granicy państwowej, więc był to już inny reżim prawny.

Ważny wyrok z tego okresu dotyczył dziennikarzy. Sąd Rejonowy w Sokółce ukarał naganą troje reporterów niemiecko-francuskiej telewizji ARTE i agencji AFP za przebywanie na obszarze stanu wyjątkowego. Na kasację Rzecznika Praw Obywatelskich Sąd Najwyższy 18 stycznia 2022 roku uniewinnił całą trójkę (sygn. I KK 171/21). Zakaz, który złamali, pochodził z rozporządzenia Rady Ministrów wydanego tego samego dnia co rozporządzenie prezydenta i obejmował cały obszar stanu przez całą dobę, choć ustawa pozwala zakazywać przebywania w oznaczonych miejscach i w ustalonym czasie.

Sąd uznał, że rozporządzenie przekroczyło ustawowe upoważnienie i nie spełniało wymogu proporcjonalności, a w braku wyjątku dla dziennikarzy nie dopatrzył się przekonującego uzasadnienia. Podkreślił, że ukarani wykonywali pracę, dzięki której opinia publiczna może poznać ważne informacje. Sprawa pokazuje, że pracę mediów można utrudnić bez cenzurowania tekstów, bo reporter, który nie może wjechać na teren zdarzeń, nie zbierze własnych obserwacji. Stan wyjątkowy obowiązywał dalej, lecz wyrok potwierdził, że nawet w jego trakcie konkretny zakaz podlega kontroli sądu.

Polski i białoruski słup graniczny w lesie oraz zapora z drutu ostrzowego
Słupy graniczne i zapora z drutu ostrzowego na granicy polsko-białoruskiej, 24 sierpnia 2021 r. Zdjęcie wykonano przed wprowadzeniem stanu wyjątkowego.
Fot. Kancelaria Prezesa Rady Ministrów / Wikimedia Commons · CC BY 3.0 PL · źródło: KPRM

Powódź 2024

Po stan klęski żywiołowej rząd sięgnął przy powodzi z września 2024 roku. Rozporządzeniem z 16 września wprowadził go na 30 dni w części województw dolnośląskiego, opolskiego i śląskiego, między innymi w Wałbrzychu, Jeleniej Górze i Bielsku-Białej. Pięć dni później obszar rozszerzono o część powiatu żagańskiego w Lubuskiem: gminę Szprotawa, miasto i gminę wiejską Żagań oraz miasto Małomice. Rząd wybrał z ustawowego katalogu tylko cztery rodzaje ograniczeń: obowiązek opróżnienia lub zabezpieczenia lokali, nakaz ewakuacji, nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach oraz nakaz lub zakaz określonego sposobu poruszania się. Dobrze widać tu różnicę między tym, na co prawo pozwala, a tym, co władza w danej sytuacji faktycznie zastosowała.

Rozporządzeniem z 15 października rząd zniósł stan od następnego dnia na wskazanych obszarach Dolnego Śląska i Lubuskiego. Państwowa Komisja Wyborcza potwierdziła, że od 16 października stan klęski związany z powodzią już nie obowiązywał. Skutki wyborcze trwały dłużej. Do 14 stycznia 2025 roku na objętych terenach nie można było zarządzać kolejnych wyborów ani tych, które powinny się odbyć, ale nie zostały zarządzone z powodu stanu klęski. Tak w praktyce zadziałała 90-dniowa blokada z Konstytucji.

Rozlana woda powodziowa w centrum Kłodzka, z wieżą ratusza i twierdzą w tle
Powódź w centrum Kłodzka, 15 września 2024 r. W tle widoczne są wieża ratusza i twierdza.
Fot. Jacek Halicki / Wikimedia Commons · CC BY-SA 4.0

Blackout, cyberatak i artykuł 5

Weźmy na koniec scenariusz czysto hipotetyczny. Kraj ogarnia rozległa awaria zasilania. Jeśli zwykłe narzędzia pozwalają opanować jej skutki, żaden stan nie jest potrzebny. Gdy awaria nabiera rozmiarów klęski, w grę wchodzi stan klęski żywiołowej, bo ustawa obejmuje awarie techniczne. Celowa operacja obcego podmiotu, która poważnie zakłóca funkcjonowanie państwa, może z kolei mieścić się w ustawowym opisie zagrożenia zewnętrznego uzasadniającego stan wojenny, a przy zagrożeniu głównie dla porządku publicznego rozważyć trzeba stan wyjątkowy. Wszystkie trzy ustawy mówią o działaniach w cyberprzestrzeni, dlatego samo słowo „cyberatak” nie wskazuje właściwej ścieżki. Jak wygląda taki blackout od strony technicznej, opisywaliśmy osobno.

Podobnie jest z terroryzmem i sabotażem. Zanim władze sięgną po któryś stan, muszą ustalić, na ile to możliwe, kto stoi za zdarzeniem, jakie są jego skutki i czy zwykłe środki wystarczą, a niepewność co do sprawcy bywa przy takich decyzjach realnym problemem.

Osobny poziom tworzą zobowiązania sojusznicze. Art. 4 Traktatu Północnoatlantyckiego, na którym opiera się NATO, przewiduje konsultacje, gdy któremuś z sojuszników zagraża naruszenie integralności terytorialnej, niezależności politycznej lub bezpieczeństwa. Zgodnie z art. 5 zbrojna napaść na jednego lub kilku sojuszników w Europie lub Ameryce Północnej uważa się za napaść na wszystkich. Każdy z nich udziela wtedy pomocy, podejmując działania, jakie uzna za konieczne, z użyciem siły zbrojnej włącznie. Uruchomienie tych artykułów nie zastępuje polskich procedur, bo stan wojenny nadal wymaga wniosku rządu i rozporządzenia prezydenta, a stan wojny uchwały Sejmu.

Jak czytać następny komunikat

Przy kolejnym kryzysie najwięcej dają proste pytania: jak nazywa się uruchomiony instrument, kto go wprowadził i na czyj wniosek, jakiego obszaru dotyczy, kiedy wygasa, jakie ograniczenia wybrano i kto może je skontrolować. Odpowiedzi zwykle mieszczą się w jednym rozporządzeniu. Później trzeba przejść od ogólnej nazwy do własnej sytuacji, bo zakaz obowiązujący w jednym powiecie dotyczy tylko tego powiatu, a ustawowa możliwość nałożenia obowiązku nie zastępuje aktu, który go nakłada. Prawo do odszkodowania zależy z kolei od tego, co spowodowało szkodę: sam żywioł, urzędowe ograniczenie czy bezprawne działanie władzy.

Oceniając działania władzy, dobrze jest zapytać jeszcze o moment zakończenia. Konstytucja wiąże nadzwyczajne środki z powrotem do normalnego funkcjonowania państwa, więc dobrze uzasadniony stan ma zrozumiałe kryteria końca, powiązane z zagrożeniem, które go uzasadniło.

Literatura i źródła